這個“隱形”市場，迎來重磅政策
來源：中國新聞周刊
2025年，隱形全國碳市場接連迎來重磅政策，個市先是場迎3月實現(xiàn)首次擴圍，之后在8月底迎來被業(yè)內視為“頂層設計”的重磅政策政策。
8月25日，隱形中共中央辦公廳、個市國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的場迎意見》（下稱《意見》），為進一步擴圍以及一系列關鍵的重磅政策制度變革定下時間表。
全國碳市場已經(jīng)啟動四年有余，隱形但是個市“存在感”始終不強，距離成熟仍有差距。場迎一方面是重磅政策納入的行業(yè)與企業(yè)有限，另一方面是隱形各項制度仍有待完善。正因如此，個市“頂層設計”被認為是場迎全國碳市場走向成熟的關鍵，而參與其中的企業(yè)未來必然面臨更大的減排壓力。
鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大行業(yè)約1500家重點排放單位被納入碳市場，新增覆蓋二氧化碳年排放量約30億噸，占全國二氧化碳排放量20%以上。圖/中新碳市場首次擴圍，難度何在？
企業(yè)在碳市場中交易的是碳排放指標，就是碳配額。
一旦某個行業(yè)被納入碳市場，行業(yè)中企業(yè)的碳排放量將被強制設限。在一定時間內，如果企業(yè)實際排放量超出其被允許免費排放的量，也就是其免費獲得的碳配額，需要為超出的碳排放量付費，從其他企業(yè)手中購買碳配額，從而倒逼企業(yè)轉型減少碳排放。
全國碳市場已經(jīng)運行四年有余，但是其交易并不活躍。換手率常被用來衡量碳市場的活力，2024年全國碳市場年內換手率為3.5%，較2023年有所提升，但是歐盟碳市場同期換手率約為500%。
能源基金會戰(zhàn)略與集成執(zhí)行主任傅莎告訴《中國新聞周刊》，這在一定程度上是因為此前納入行業(yè)比較單一，哪些企業(yè)配額足夠，哪些企業(yè)配額不足比較確定。配額不足的企業(yè)通過一些低成本的技術改造減排，從而無須到碳市場交易，而那些配額足夠的企業(yè)多是優(yōu)質企業(yè)，通過碳市場獲利對他們吸引力有限，反而會因為擔心未來配額不足而惜售，因此也有企業(yè)想買卻買不到配額的情況。
全國碳排放權交易市場2021年7月正式開市，一度僅覆蓋發(fā)電行業(yè)的重點排放單位2200家。生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司負責人今年3月底談及碳市場存在的問題和不足時提到，突出表現(xiàn)在市場當前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質化導致市場活躍度低，市場機制作用未充分發(fā)揮。
“現(xiàn)在全國碳市場還處在早期建設階段，之所以一開始選擇將電力行業(yè)納入碳市場，主要考慮到行業(yè)集中度高、企業(yè)體量比較大、整體履約能力與風險承受能力均比較強。同時，它的排放量較大，碳排放核算也相對成熟。另外，電力行業(yè)和公眾日常消費之間有一定間接性，適合作為建立碳市場制度基礎的切入口?！备瞪J為，不能用成熟碳市場的標準判斷當前碳市場運營狀況，因其尚處在制度建設期，“碳市場對于引導發(fā)電企業(yè)優(yōu)化調度、提高能效、投資清潔能源等發(fā)揮了積極作用”。
直到今年3月，全國碳市場才迎來首次擴圍。鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大行業(yè)約1500家重點排放單位被納入碳市場，這意味著被納入碳市場的企業(yè)數(shù)量幾近翻倍。新增覆蓋二氧化碳年排放量約30億噸，占全國二氧化碳排放量20%以上。
將發(fā)電之外的工業(yè)領域納入碳市場更為復雜，首先體現(xiàn)在如何核算企業(yè)的碳排放量上。傅莎解釋，煤電企業(yè)的工藝流程比較短，是把燃燒煤炭產(chǎn)生的熱能，通過鍋爐和汽輪機轉化為電能，比較容易核算。但是鋼鐵企業(yè)的工藝流程要長得多，從燒結到煉鐵、煉鋼，各環(huán)節(jié)排放特征不同，且并非每家企業(yè)都覆蓋全部工藝流程，企業(yè)間生產(chǎn)邊界差異較大，如何核算企業(yè)的碳排放量就會更復雜。
“碳市場擴圍之前，只覆蓋發(fā)電行業(yè)，企業(yè)之間碳排放強度差異較小。如今將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業(yè)納入碳市場，不同行業(yè)，甚至同一行業(yè)不同企業(yè)之間的碳排放特點不同，給碳配額分配造成困難。如果配額分配不合理，會導致一些鋼鐵企業(yè)，甚至一些地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)減排成本過高?！敝袊嗣翊髮W生態(tài)環(huán)境學院院長龐軍告訴《中國新聞周刊》。
一家企業(yè)獲得的碳配額意味著其獲得的“免費”碳排放量，如何分配至關重要。清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所長聘副教授張達告訴《中國新聞周刊》，對于鋼鐵、水泥等行業(yè)來說，碳配額分配是難點之一，需要兼顧不同行業(yè)、不同技術路線，以及不同區(qū)域之間的差異。
龐軍介紹，碳市場建設之初確定覆蓋的八大行業(yè)中，還有化工、石化、造紙、民航四個行業(yè)尚未被納入碳市場，除民航之外的三個行業(yè)預計下一步會被納入碳市場。這些行業(yè)暫時未被納入碳市場，因為行業(yè)數(shù)據(jù)基礎相對薄弱等原因，仍需一些準備工作。
《意見》已經(jīng)明確，到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業(yè)領域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領域全覆蓋。
“除去碳市場擴圍的影響，隨著制度的不斷完善，市場的交易活躍度也會逐步提高?！备瞪硎?。
改變了什么？
此次《意見》對于變革碳配額管理制度也提出要求。碳市場將逐步由強度控制轉向總量控制，明確2027年優(yōu)先對排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)實施。
傅莎介紹，此前進行強度控制時，限制的是一家發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)每度電的碳排放量，而不限制其碳排放總量。換句話說，只要一家發(fā)電企業(yè)度電碳排放量符合要求即可。如果轉向總量控制，企業(yè)每年的碳排放總量受限，企業(yè)可以有不同路徑，比如減少煤電發(fā)電量，轉向可再生能源發(fā)電，或者繼續(xù)改進技術，降低每度電碳排放量。“碳市場設計之初多數(shù)企業(yè)的經(jīng)營活動還在擴張，一旦進行總量限制可能會給企業(yè)的經(jīng)營帶來較大壓力。如今碳市場轉向總量控制，這和碳達峰之后邁向碳中和、碳排放量下降的目標是一致的?！?/p>
龐軍認為，企業(yè)需要從“相對減排”過渡到“絕對減排”?！按饲笆菑姸瓤刂疲髽I(yè)每年的排放總量依然可以上漲，只是相對減排。但是總量控制意味著企業(yè)每年的排放總量需要下降，屬于絕對減排，企業(yè)面臨更大的減排壓力。”
另外，《意見》還提出將有序提高配額有償分配比例，目前企業(yè)獲得的全部碳配額都是免費的。
從國際碳市場的經(jīng)驗來看，配額分配方式分為兩種，一種是免費分配，另一種是有償分配，通常采用拍賣競價或者按固定價格購買。張達表示，為了更高的減排效率，有償分配是必然選擇，并且以拍賣競價的形式為主。
對于碳配額不足的企業(yè)，未來既可以通過碳市場交易獲得配額，也可以通過競拍獲得碳配額。
“按照碳市場設計的初衷，會逐步實現(xiàn)碳配額需要有償分配，但是這一定是逐步實現(xiàn)的。對于中國碳市場而言，想要實現(xiàn)配額100%有償分配壓力較大，八大行業(yè)每年二氧化碳排放總量達到七八十億噸，如果全部實現(xiàn)配額100%有償分配，對于企業(yè)而言壓力較大?！饼嬡娬J為，未來，政府一旦發(fā)現(xiàn)配額拍賣的價格過高，可以通過釋放更多配額調整，反之亦然，使得配額價格始終維持在一定范圍之內。
傅莎認為，制度設計是轉變的核心難點，包括如何科學確定配額總量，以及如何逐步穩(wěn)妥地降低免費配額的比例。例如，如果將有償配額的比例控制在5%—10%，對企業(yè)的壓力相對可控?！斑@一輪碳市場擴圍覆蓋的鋼鐵、水泥等行業(yè)當前均面臨比較大的下行壓力，對于額外增加的成本更為敏感，這也是決策層比較慎重的原因?！?/p>
“如果企業(yè)獲得了較為充足的免費碳排放配額，就不會面臨壓力。從政策制定者的角度來看，也是考慮到一些企業(yè)的準備情況，因此對新擴圍行業(yè)首年實施‘零缺口’配額發(fā)放，新納入的1500家企業(yè)暫時不會增加減排壓力。這種安排可以避免‘一刀切’帶來的風險，讓企業(yè)有時間完善數(shù)據(jù)和內部管理，平穩(wěn)適應碳市場規(guī)則?！备瞪硎?。
在充分考慮行業(yè)企業(yè)承受力的情況下，生態(tài)環(huán)境部介紹，2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)獲得的配額量等于經(jīng)核查的實際排放量，所有企業(yè)均無配額缺口，無須支付履約成本。
對于企業(yè)來說，未來碳配額收緊已經(jīng)是趨勢，需要有意識地為未來轉型做好準備。
企業(yè)準備好了嗎？
中國是全球最大的鋼鐵生產(chǎn)國和消費國。鋼鐵行業(yè)碳排放量占全國碳排放總量15%左右，是制造業(yè)門類中碳排放量最大的行業(yè)。
龐軍將鋼鐵企業(yè)減排的壓力形容為懸在頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍?！皩τ阡撹F行業(yè)每年18億噸的碳排放量而言，哪怕碳配額只下降1%，也對應1800萬噸碳排放量，如果這一缺口完全從碳市場購買，以當前52元/噸左右的碳價計算，全行業(yè)成本增加接近10億元?！?/p>
納入碳市場，究竟會給鋼鐵企業(yè)帶來多大的成本壓力？“鋼鐵行業(yè)被納入碳市場交易以后，初期增加的資金成本預計約70元/噸，后期隨著國內碳價逐步向歐盟碳價靠攏，鋼鐵行業(yè)還將面臨較大的成本上升。”去年10月，江蘇省鋼鐵行業(yè)協(xié)會秘書長陳洪冰曾在一場會議上表示。
目前，全國碳市場碳排放配額（CEA）價格穩(wěn)定在70元/噸左右，自2021年7月碳市場開市至今，最高價格曾在2024年4月突破100元/噸。國際貨幣基金組織曾預測碳價將在2030年達到85美元/噸。
在硬性減排的壓力下，企業(yè)需要在購買碳配額與投資低碳轉型之間做出選擇。
“一些大型鋼鐵企業(yè)，特別是具備地方碳市場經(jīng)驗的企業(yè)，制度基礎比較完善，適應能力相對較強，而部分企業(yè)短期之內可能會面臨一定壓力。”傅莎認為，不同企業(yè)的準備情況差異較大，未來一些轉型速度較慢的鋼鐵企業(yè)可能受到更大沖擊。
“對于鋼鐵行業(yè)而言，此時適當增加企業(yè)成本可能有助于產(chǎn)能出清?！睆堖_認為，鋼鐵企業(yè)如果只是追求5%或10%的減排幅度，有一些無須對工藝流程做重大調整，但是如果想要實現(xiàn)更大幅度減排，轉型成本較高?！澳壳颁撹F企業(yè)面臨的減排壓力有限，無須大幅度減排，但是一些企業(yè)出于戰(zhàn)略考慮已經(jīng)在布局氫冶金，甚至是碳捕集與封存等。”
“企業(yè)首先要具備碳管理能力，否則企業(yè)碳排放情況都無從核算，近幾年不少鋼企都在做摸底工作，包括進行碳管理能力培訓，但是一些企業(yè)距離建立比較成熟的管理體系仍需時間?！币晃讳撹F企業(yè)人士告訴《中國新聞周刊》。
“降低能耗，減少碳排放對于企業(yè)而言是現(xiàn)實壓力，但是另一方面，未來對于企業(yè)來講有利可圖?！边@位鋼企人士坦言，企業(yè)已經(jīng)有了“減排就是賺錢”的意識。
減少碳排放需要工藝轉型，而轉型需要密集的資金投入。從減排成本來看，每個行業(yè)都有低減排成本、高減排成本等不同選擇，比如鋼鐵行業(yè)前期通過能效管理減排，但是其邊際效應正在降低，如果希望進一步減排就需要將生產(chǎn)工藝從長流程轉變?yōu)槎塘鞒?，甚至采取氫冶金等技術路線，這無疑意味著更高的成本。
中國鋼鐵行業(yè)以高爐—轉爐長流程為主，能源結構主要依賴煤炭和焦炭，而國內電爐鋼短流程煉鋼的產(chǎn)量不到全國的10%，遠低于美國的68%、歐盟的40%，因此碳排放較高。前述鋼鐵企業(yè)人士告訴記者，此前鋼鐵行業(yè)普遍選擇長流程就是因為短流程成本過高，成本相差200—300元/噸，導致短流程占比不足10%。
中鋼協(xié)數(shù)據(jù)顯示，2023年重點統(tǒng)計會員鋼鐵企業(yè)利潤總額僅855億元，2024年進一步下滑至429億元，2025年上半年雖回升至592億元，但企業(yè)自有資金難以覆蓋轉型所需資金。
對于轉型成本之高，前述鋼鐵企業(yè)人士向記者舉例，前兩年，企業(yè)曾從美國批量引進生產(chǎn)超薄鋼帶的短流程生產(chǎn)線，每條生產(chǎn)線的專利費用就高達2500萬美元，8條產(chǎn)線的專利費用就達到2億美元?！岸塘鞒坍a(chǎn)線的長度直接從兩三公里降至50余米，能耗下降幅度超過九成。”
他告訴記者，除去生產(chǎn)工藝轉型，企業(yè)也在嘗試與高校合作進行碳捕集，初期計劃每年捕集百余噸二氧化碳，將其出售給同省造船廠，用于焊接時使用?！暗P鍵是測算好投資回報，我們初期測算需要五年左右才能收回成本，這對于企業(yè)而言是比較長的周期?！?/p>
隨著鋼鐵企業(yè)被納入碳市場，以及配額分配收緊，企業(yè)排放需要付出成本，這也給予鋼企更多轉型動力。不過張達坦言，當前碳市場的碳價不足以支撐較高的轉型成本，企業(yè)仍需要其他融資渠道。
發(fā)于2025.11.10總第1211期《中國新聞周刊》雜志
雜志標題：碳市場迎來新變局
記者：陳惟杉（[email protected]）